Позови на десятиліття: що чекає РФ після визнання країною-терористом

5

Фото: Громадське

Президент України та політичне керівництво нашої держави закликають визнати Росію державою-спонсором тероризму.

Верховна Рада звернулася до Палати представників та cенату Конгресу США із відповідним закликом. Парламент України також визнав Росію державою-терористом 14 квітня, запровадивши для цього спеціальний термін в українському законодавстві.

Дещо згодом, cейм Литви одноголосно ухвалив резолюцію, у якій визнав російське вторгнення в Україну геноцидом, а саму Росію - державою, яка підтримує та чинить акти тероризму.

В Державному департаменті США ще в квітні повідомили, що вивчають всі можливі способи чинення тиску на Кремль з метою змусити припинити війну в Україну, зокрема визнання РФ державою, яка спонсорує тероризм.

Держдеп приймає рішення

Найпоширеніше формулювання тероризму, яке вживає ООН у своїх документах – це злочинні акти, спрямовані чи розраховані на створення обстановки терору, які за жодних умов не можуть бути виправдані.

Проте в міжнародному праві досі немає якогось одного визначення цього терміну. Через різні підходи ООН вже протягом 60 років не може ухвалити конвенцію про боротьбу проти тероризму.

Втім, в національній практиці США вже більше півстоліття існує такий інструмент, як визнання держави спонсором тероризму.

Рішення про визнання тієї чи іншої країни спонсором тероризму означає, що влада США накладає на таку державу чотири основні категорії санкцій:

- обмеження на допомогу з боку США, включаючи економічну;

- заборона на експорт та продаж продукції оборонного призначення до такої країни;

- додаткові заходи контролю над експортом товарів подвійного призначення;

- посилений фінансовий моніторинг операцій з контрагентами країни-спонсора тероризму.

Якщо США визнають країну спонсором тероризму, це має наслідки для інших держав у вигляді впровадження "вторинних санкцій" - обмеження проти тих осіб і країн, які торгують з "терористичною" державою.

Що стосується візової політики, то всі заявники, які є громадянами держав-спонсорів тероризму, повинні пройти співбесіду з консульським офіцером США. Проте, особливих вимог щодо отримання імміграційних віз в США громадянами держав-спонсорів тероризму формально не встановлено.

На сьогоднішній день чотири законодавчі акти уповноважують Державного секретаря США визначати іноземний уряд за неодноразову підтримку актів міжнародного тероризму та припиняти допомогу чи торгівлю з цією країною:

– Закон про іноземну допомогу 1961 року

– Закон про контроль за експортом зброї 1976 року

– Закон про адміністрування експорту 1979 року

– Закон про експортний контроль 2018 року.

З чотирьох законів, які дозволяють включити будь-який іноземний уряд у список держав-спонсорів актів міжнародного тероризму, лише Закон про контроль за експортом зброї визначає в чому полягає підтримка міжнародного тероризму.

Хоча цей Закон не визначає загального терміну "міжнародний тероризм", він зазначає, що цей термін включає "всі види діяльності. Які, на думку державного секретаря, навмисно допомагають або сприяють міжнародному розповсюдженню ядерних вибухових пристроїв окремим особам чи групам. Навмисно допомагають чи сприяють окремій особі чи групам у придбанні спеціального ядерного матеріалу без гарантій. Або спеціально допомагають чи сприяють зусиллям особи чи групи з використання, розробки, виробленню, накопиченню або заволодінню іншим чином хімічною, біологічною чи радіологічною зброєю".

Кожен із чотирьох законів має деякі унікальні аспекти свого регулювання. Але всі визначають два можливі шляхи для усунення іноземного уряду з цього списку.

Перший можливий варіант полягає в тому, що президент засвідчує це та звітує перед Конгресом, що відбулися фундаментальні зміни в керівництві та політиці уряду відповідної країни. Що цей уряд не підтримує акти міжнародного тероризму і надав відповідні гарантії, цього не буде в майбутньому.

Другий можливий варіант полягає в тому, що президент за 45 днів до того, як скасування набуде чинності, засвідчує керівництву Конгресу (як визначено в першому варіанті), що відповідний уряд не надав жодної підтримки актам міжнародного тероризму протягом попереднього 6-місячного періоду і цей уряд надав гарантії, що він не підтримуватиме акти міжнародного тероризму в майбутньому.

Кожен із чотирьох законів уповноважує президента США відмовлятися від його обмежувального застосування в кожному конкретному випадку, консультуючись із Конгресом і звітуючи перед ним.

Отже, питання внесення держав в список спонсорів тероризму та їх виключення є, здебільшого, прерогативою президентської вертикалі.

Конгрес не має прямих повноважень щодо прийняття рішення про визнання держави спонсором тероризму або зняття подібного статусу без участі президента США.

Натомість, Закон про контроль за експортом зброї містить законодавчий механізм, за допомогою якого Конгрес може заблокувати виключення країни зі списку держав-спонсорів тероризму шляхом прийняття відповідної резолюції.

Втім, в політичній практиці США існували прецеденти, коли обмеження на іноземну допомогу визначеному іноземному уряду фактично "обходили". Запроваджували формулювання щорічних асигнувань, які надають допомогу "незважаючи на будь-які інші положення закону" – стратегія, яку часто використовує Конгрес для стимулювання "країн-вигнанців".

Протягом багатьох років державний секретар і президент США користалися своїми повноваженнями, щоб включити вісім та вилучити чотири іноземні уряди із списку держав-спонсорів тероризму.

В даний час США визнають державами-спонсорами актів міжнародного тероризму уряди Сирії (з 1979 року), Ірану (з 1984 року), Північної Кореї (1988-2008 років, з 2017-го) та Куби (1982-2015 років, з 2021-го).

Раніше до цього списку у різний час входили також Ірак, Лівія, Південний Ємен та Судан.

У цього переліку є лише дві країни, які США жодного разу із нього не виключали: Сирія та Іран. Їх Вашингтон визнав спонсорами тероризму за підтримку руху "Хезболли" та інших радикальних угруповань, які США вважають терористичними організаціями.

Росія наступна в черзі

Росія могла б претендувати на звання держави-спонсору тероризму ще до початку масштабного вторгнення в Україну. За п'ять місяців війни цього року зафіксовані масові випадки катувань, страти мирного населення, цілеспрямовані обстріли житлових кварталів та цивільної інфраструктури.

Зокрема, в РФ були тісні зв'язки з країнами, які вже є у списку держав-спонсорів тероризму. Наприклад, вона системно підтримувала сирійський режим Башара Асада, а російські військові завдавали ударів у Сирії по мирних жителях, що є воєнним злочином.

Російські спецслужби також причетні до організації отруєння сім'ї Скрипалів у Великій Британії та головного опозиційного політика Олексія Навального. Крім цього, Кремль підтримує терористичні організації так звані ДНР та ЛНР і прямо сприяв збиттю рейсу MH-17 на Донбасі вісім років тому.

 

На сьогоднішній день, Москва не тільки вбиває і катує людей, але й загрожує світові ядерним тероризмом. З початку війни окупанти захопили Чорнобильську та Запорізькую АЕС і регулярно запускають ракети по інших регіонах саме над атомними електростанціями.

У відповідь на всі ці факти, 12 травня члени комітету Палати представників із закордонних справ, республіканець Джо Вілсон та демократ Тед Лью, представили двопартійну резолюцію, у якій пропонують визнати РФ державою-спонсором тероризму.

Паралельно аналогічну резолюцію затвердив наприкінці червня комітет сенату США з міжнародних відносин. Цей документ також двопартійний: його запропонували республіканець Ліндсі Грем та демократ Річард Блюменталь. Йдеться, що сенат вважає дії російського уряду за головування Володимира Путіна актами тероризму і закликає держсекретаря США визнати РФ державою, яка спонсорує тероризм.

За повідомленням видання Politico 20 липня відбулася телефонна розмова спікера Палати представників США Ненсі Пелосі з головою Держдепу Ентоні Блінкеном, в ході якої спікер нижньої Палати вимагала від держсекретаря оголосити Росію спонсором тероризму. Наголосила, що інакше це зробить конгрес.

Як зазначається, у конгресі США вже обговорюють такий безпрецедентний крок.

Слід зазначити, що Держдепартамент США, за яким залишається формальне рішення, достатньо обережно коментував тему визнання Росії "терористичною" державою. Ще 27 квітня держсекретар США Ентоні Блінкен заявив, виступаючи в конгресі: "Не маю жодних сумнівів у тому, що росіяни тероризують український народ".

Втім до сьогоднішнього дня Держдеп так і не зважився на такий крок. Аргументує тим, що вимагає ретельного аналізу подібного рішення. Така пауза може бути пов'язана і з тим, що масштаб співпраці РФ з іншими державами світу набагато більший, ніж таких країн-вигнанців, як КНДР, Сирія, Куба та Іран.

Отже, США розуміють що визначення РФ як держави-спонсора тероризму може спричинити будь-який непередбачений економічний удар для країн, що розвиваються. Які, принаймні на даний момент, покладаються на торгівлю з Росією щодо основних продуктів харчування чи поставок палива. Питання, яке стає все більш актуальним, оскільки економісти прогнозують уповільнення світової економіки в цьому році.

Символічний акт чи реальна допомога?

Більшість санкцій, які застосовують до країн, що спонсорують тероризм, не стануть чимось новим для Росії.

На сьогодні РФ вже піддана значним санкціям Сполучених Штатів. Наприклад, Москва не отримує зовнішньої допомоги від Вашингтону, вже існує заборона на експорт і продаж оборонної продукції, і Росія вже була піддана значним фінансовим обмеженням.

Станом на зараз Росія за кількістю санкцій, запроваджених проти неї, обійшла Іран, Сирію та Північну Корею. А санкційні заходи, застосовані на той час до РФ, майже досягли 10 тисяч. Стосовно Ірану з 1984 році впровадили 3616 санкцій, переважно через ядерну програму та підтримку тероризму. Росія лише за п'ять місяців після повномасштабного вторгнення в Україну стала об'єктом 7 161 нових санкцій.

Іншими словами, цей крок може бути значною мірою символічним з точки зору відчутного впливу на російську військову машину. Що здебільшого тримається на надходженнях від експорту енергоносіїв.

Не варто забувати і про те, що у РФ є великий арсенал зброї масового знищення, через що Вашингтон не поспішає поводитись із Москвою так, як вона на це заслуговує.

З іншого боку, оголошення Росії державою-спонсором тероризму мало б вагоме репутаційне значення, оскільки це всеосяжний захід, що ставить під ризик у будь-які економічні відносини з "державою-терористом" або її приватними компаніями.

Беззаперечно, що включення Росії до держав-спонсорів тероризму матиме наслідки для кожного уряду, який продовжує брати участь у будь-якій економічній взаємодії з Москвою. Особливо пов'язаній з промисловістю та високими технологіями.

Враховуючи економічну і політичну вагу, Вашингтон спроможний не лише сам застосувати ці санкції, але й може змусити своїх торговельних партнерів дотримуватися їх шляхом застосування механізму "вторинних санкцій". Так було, коли США блокували будівництво Північного потоку-2, і ситуацію вдалося вирішити лише на найвищому рівні минулого літа. Саме тому зараз Китай не спішить надати допомогу Росії, оскільки для економіки "Піднебесної" значно важливіші ринки США та ЄС.

Міжнародному бізнесу складно працювати в країнах, які є державами-спонсорами тероризму. Ось чому Судан так сильно намагався вийти зі цього "чорного" списку під час адміністрації Дональда Трампа.

 

Якщо США офіційно визнають Росію державою-спонсором тероризму, головна цінність могла б бути в потенційних багатосторонніх переговорах, де цей статус міг би використовуватися, як "предмет торгу". Однак, наразі реальні переговори за участі Москви та Києва не на часі. Тому важко сказати, чого можна досягти визнавши Росію державою-спонсором тероризму на цьому етапі.

Серед інших реальних наслідків визнання Росії державою-спонсором тероризму стане обмеження права на іноземний суверенний імунітет у судах США як для розгляду позовів, так і для виконання судових рішень. Це, зокрема, матиме вплив на активи російського уряду, які зараз заморожені.

У резолюції сенату, яка закликає визнати Росію державою-спонсором тероризму, перераховуються численні дії як підстави для такого визначення. Серед них – використання "жорстокої сили проти цивільних осіб під час Другої чеченської війни"; підтримка "сепаратистів, які вчиняють насильницькі дії проти мирного українського населення на Донбасі"; напади на "невинних цивільних осіб у Сирії" на цивільні ринки, медичні установи та школи; надання матеріальної підтримки Сирії та поширення "терору по всьому світу через приватні військові мережі найманців, такі як група Вагнера", яка співпрацює з Міністерством оборони РФ та яка брала участь у "діяльності в Україні, Сирії, Судані та Лівії". Крім того, в резолюції зазначається, що "Російська Федерація вчиняла і продовжує вчиняти військові злочини, керуючи та санкціонуючи невибіркове націлювання на цивільні центри в Чечні, Грузії, Сирії та Україні, що призвело до загибелі незліченної кількості невинних чоловіків, жінок та діти".

Таким чином, якщо РФ буде включена до списку "держав-терористів" внаслідок цих дій, які тривають більше двох десятиліть урядування Путіна, вони можуть стати основою для потенційних позовів у судах США. Зокрема, дії Росії можуть кваліфікуватися як "позасудове вбивство". В законодавстві США воно визначається як "навмисне вбивство, не санкціоноване попереднім вироком, винесеним належним чином сформованим судом, який надає всі судові гарантії, які визнаються як необхідні для цивілізованих народів".

Що стосується юрисдикції для винесення судових рішень, іноземні держави мають право на імунітет від позовів у федеральних судах і судах штатів в США, якщо не застосовуються винятки відповідно до закону про суверенний імунітет іноземних держав 1976 року. Одним із таких винятків є "виняток щодо тероризму", прийнятий у 1996 році. Він зволяє іноземним країнам, які були визначені як держави-спонсори тероризму, пред'являти позови в судах США за підтримку терористів.

Однак приватне право на позов проти держави-спонсора тероризму обмежено певними позивачами, а саме громадянами Сполучених Штатів, членами збройних сил США та державними службовцями США.

Тож, громадяни України не зможуть на цій підставі подавати позови проти РФ до судів США. ЗМІ повідомили про кілька загиблих громадян США під час війни в Україні. Залежно від обставин їхньої смерті їхні родини можуть подати до суду на Росію відповідно до Закону про суверенний імунітет іноземних держав, якщо Росію визнають державою-спонсором тероризму. Американські громадяни, убиті в Сирії, Лівії та Судані, також могли б подати до суду, але українці, грузини, сирійці та інші жертви російських дій не матимуть такого права.

Свого часу, Конгрес США прийняв кілька законів, які дозволили жертвам тероризму, які успішно подали позов відповідно до Закону про суверенний імунітет іноземних держав, отримати відшкодування за рахунок заморожених активів Ірану.

В цьому ключі варто також згадати рішення Верховного суду США у справі Опаті проти Республіки Судан. Кілька десятиліть тому бойовики "Аль-Каїди" підірвали бомби біля посольств США в Кенії та Танзанії, загинули понад 200 людей і тисячі були поранені. Згодом жертви та члени їхніх родин подали позов до федерального суду у Вашингтоні, намагаючись притягнути Судан до відповідальності за його роль у наданні підтримки "Аль-Каїді".

Суд першої інстанції присудив їм мільярди доларів компенсації, але федеральний апеляційний суд скоротив цю суму вдвічі. Верховний суд скасував це рішення, підготувавши основу для виплати постраждалим мільярдів доларів компенсації, враховуючи штрафні санкції.

До слова, цього року адміністрація Байдена виділила $7 млрд у вигляді заморожених активів з Афганістану, які будуть використані для гуманітарної допомоги та можливих законних виплат сім'ям жертв терористичних атак 11 вересня після переходу влади в Афганістані до талібів в серпні минулого року. Потенційно вона може використовувати таку ж стратегію з Росією в майбутньому.

За такої ситуації виникає ризик певної правової колізії. Як відомо, заморожені в цьому році російські активи можуть бути використані для компенсації українським жертвам російської агресії або для допомоги у відбудові країни. Проте, ті ж самі російські активи, можуть бути передані в якості задоволення позовних вимог у внутрішніх позовах громадян США відповідно до спеціального законодавства, якщо РФ буде визначена державою-спонсором тероризму.

 

Це стало би, м'яко кажучи, неочікуваним результатом для України. Адже потенційна компенсація США жертвам російської агресії за допомогою заморожених російських державних активів також може спонукати інші західні країни виплачувати компенсацію своїм постраждалим громадянам за рахунок російських активів, які вони заморозили. Ще більше зменшуючи обсяг ресурсів, доступних для компенсації втрат України.

Тож, з одного боку, визнання РФ державою-спонсором тероризму призведе до низки судових позовів проти Росії в США про компенсацію збитків та стягнення штрафів в наступні десятиліття. А, з іншого боку, враховуючи обмежено коло позивачів, це створює прецедент "конкуренції" за компенсацію від арештованих російських активів між громадянами США та України.

Обсяг позовів проти Росії буде вимірюватися десятками мільярдів. Скоріше за все, юридично Україна нічого з цим зробити не зможе, потрібні політичні кроки.

Найкращим політико-правовим рішення були б спеціальні законодавчі акти в США та інших країнах, де лежать заморожені резерви російського центробанку на загальну суму близько $300 млрд. Відповідні рішення, принаймні в чотирьох країнах (Франція, Німеччина, Японія та США), повинна запропонувати й українська сторона.

Враховуючи поточну активну позицію Конгресу США в питанні визнанні РФ країною спонсором тероризму, Україні варто активно клопотати перед американськими законодавцями про внесення спеціальної поправки до Закону про суверенний імунітет іноземних держав. Що, як виняток, дозволить громадянам України позиватися до РФ в судах США після визнання Росії державою-спонсором тероризму. Подібний крок, хоч і не притаманний практиці американської правової системи, збалансує інтереси як українських, так і американських громадян в компенсації збитків, спричинених агресивною політикою Кремля.

З цією метою наша держава має зайняти недвозначну позицію в межах Міжнародної експертної групи Єрмака-Макфола. А також на рівні діалогу між зовнішньополітичними відомствами та органами юстиції США та України.

Базою для такого рішення може стати законопроєкт Беннета-Портмана. Він встановлює, що всі кошти, конфісковані у РФ завдяки розслідуванням робочої групи "KleptoCapture", повинні бути направлені на допомогу українським біженцям і на повоєнну відбудову України.

Очевидним є наступне: для того, щоб законодавчі акти, прийняті Конгресом США відносно держави-агресора принесли користь Україні, а не були лише промовистим елементом передвиборчої агітації перед проміжними парламентськими виборами восени, державні інституції України мають не лише закликати до політичної фіксації факту того, що РФ перетворилась у "державу-терориста". А й подбати про захист прав власних громадян в іноземних юрисдикціях, де заморожені значні російські активи, що можуть піти на відшкодування збитків нашої держави від війни.

×