Мир может сдержать Россию от нового нападения: какие гарантии безопасности необходимы Украине

6

Украина имеет крайне негативный опыт заверений безопасности в рамках Будапештского меморандума и подчеркивает, что не хочет его повторять.

О гарантиях безопасности нашего государства активно заговорили еще в конце марта по результатам украинско-российских мирных переговоров в Стамбуле. Впоследствии открылись масштабные факты военных преступлений и переговоры с агрессором прекратили.

Впрочем, после почти трехмесячного перерыва в информационное поле Украины вернулся вопрос международных гарантий безопасности.

Группа по международным гарантиям безопасности для Украины, в которую входят отечественные должностные лица и иностранные специалисты, провела свое первое заседание 1 июля.

Согласно объявленной информации, гарантии, над которыми будет работать эта группа, должны быть включены в международные соглашения с государствами-гарантами.

Основной и наиболее сложной частью этой задачи станет строительство системы двусторонних и многосторонних договоров, которые будут предусматривать механизмы реагирования в случае агрессии против Украины. Дополнительной составляющей гарантий должна быть санкционная политика, направленная на недопущение повторения агрессии.

Как отметил бывший глава НАТО Андерс Фог Расмуссен, группа должна подготовить рекомендации по гарантиям безопасности на период, пока Украина не станет полноценным членом Альянса.

О чем, собственно, идет речь и есть ли международные механизмы обеспечения безопасности без участия в коллективной обороне?

Фото: president.gov.ua

Сколько ни комбинируй, получишь Будапешт 2.0

В Украине распространено мнение, что страны-подписанты Будапештского меморандума 1994 года не предоставили нам адекватной поддержки в ответ на агрессию России. Тем самым были нарушены гарантии нашей безопасности, которые предоставлялись в обмен на отказ от ядерного оружия.

Впрочем, на Западе дипломаты и политики придерживаются более осторожных формулировок. Одной из причин есть разногласия в толковании текста печально известного меморандума. Наблюдается путаница в различении терминов "заверения" (assurances – на английском) и "гарантии" (guarantees – на английском).

Кстати, текст меморандума размещен на сайте Верховной Рады Украины называет документ "Меморандумом о гарантиях безопасности в связи с присоединением Украины к Договору о нераспространении ядерного оружия".

В противоположность этому англоязычный вариант текста употребляет термин об "заверениях в безопасности". Однако отечественные законодатели и дипломаты на уровне официальных документов продолжают говорить именно о гарантиях безопасности Украины в соответствии с меморандумом 1994-го.

Следует привести примеры. Гарантии безопасности – это то, что имеют члены НАТО, такие союзники США, как Япония, Южная Корея и Австралия. Они включают в себя обязательства использовать американские вооруженные силы в случае достаточной угрозы безопасности этих государств. Международные заверения не влекут таких обязательств, и западные партнеры Украины четко заявили об этом в ходе консультаций по Будапештскому меморандуму, начиная с 2014 года.

Итак, украинская сторона либо не осознавала деталей дипломатических терминов и их значений, либо, по каким-то причинам, сознательно поддержали упрощенный вариант документа, который имел судьбоносный вес для национальной безопасности через два десятка лет.

Присоединение Украины к системе безопасности многосторонних гарантий не закрепили соответствующим правовым оформлением. К примеру, посредством международного договора. В Будапештском меморандуме отсутствуют механизмы и инструменты обеспечения безопасности Украины и не прописаны четкие обязательства стран-подписантов на случай нарушения. Предлагаемый формат документа не подлежал ратификации парламентами стран-подписантов. А это значительно сузило его политико-правовой вес.

ЧИТАЙТЕ ТАКЖЕ: Политическая драма Бориса Джонсона: что теперь ждет Украину

Были ли в новейшей истории успешные примеры предоставлявших определенной стране многосторонних гарантий безопасности?

Так, согласно Парижскому мирному договору от 20 ноября 1815 г., заключенному между Австрией, Великобританией, Пруссией, Россией и Францией, государства гарантировали нейтралитет и неприкосновенность территории Швейцарии. Страна сохраняет до сих пор этот статус военного нейтралитета и неприкосновенность границ, несмотря на многочисленные войны в Европе за последние 200 лет. Но это исключение из правил.

"Вечный" нейтралитет Бельгии был закреплен в 1839 году на Лондонской конференции по договору между уже упомянутыми "великими" государствами и Нидерландами, выступившими гарантами нейтралитета нового государства. А также провозгласили себя защитниками целостности и неприкосновенности территории Бельгии. Как мы знаем, эти гарантии нарушила Германия в 1914 году. После Второй мировой войны Бельгия отказалась от нейтралитета и стала государством-основателем НАТО.

Подобным образом, по результатам второй Лондонской мирной конференции 1867 года, в которую вошли Австрия, Бельгия, Франция, Великобритания, Италия, Люксембург, Нидерланды, Пруссия и Россия был "разрешен Люксембургский кризис". Сам Люксембург получил гарантии нейтралитета. Этот нейтралитет нарушался дважды германской стороной в 1914 и 1941 годах. В настоящее время страна является членом НАТО.

Если говорить о периоде после Второй мировой войны, то условным примером многосторонних гарантий безопасности является Австрийское государственное соглашение 1955 года между Францией, Великобританией, США, СССР и правительством Австрии. Австрийцы провозгласили статус нейтралитета, а союзники вывели свои вооруженные силы с территории страны. Политический раздел настоящего договора содержит обязательства 4 государств-подписантов "уважать независимость и территориальную целостность Австрии", однако не содержит никакого механизма гарантий в случае агрессии в отношении этой страны.

В общем, инструмент многосторонних гарантий безопасности не является распространенным и скорее исключением в международной практике, фиксируя геополитический компромисс в отношении определенного государства на определенном историческом этапе.

После начала полномасштабной российско-украинской войны на Стамбульских переговорах в марте обсуждали модель, по которой ряд государств дают Украине гарантии безопасности.

В настоящее время система гарантий безопасности для Украины рассматривалась как альтернатива членству в НАТО, от планов вступления в которое Украине якобы придется отказаться.

Суть возможного компромисса по результатам переговоров 29 марта сводилась к следующему: вместо неприсоединения к НАТО Украина может получить гарантии безопасности от 11 стран, а также право на членство в ЕС.

 

Украина на переговорах предложила, чтобы страны-члены Совбеза ООН – Великобритания, Китай, РФ, США, Франция, а также Турция, Германия, Канада, Италия, Польша, Израиль – предоставили нашему государству гарантии безопасности, похожие на принцип коллективной безопасности НАТО. В частности, этот договор будет подлежать обязательной ратификации в парламентах стран-подписантов, а среди содержания обязательств - в течение трех дней после нападения на Украину страны-гаранты должны предоставить военную помощь, вооружение и создать бесполетную зону.

Договор о гарантиях безопасности Украины, по задумке, должен быть открыт, чтобы любая страна могла к нему присоединиться.

Следует признать, что набор стран, которые Украина хочет видеть своими гарантами безопасности, вызывает некоторые вопросы. Потому что, согласно первоначальному пониманию формата, создается клуб гарантов Украины. И если говорить о каком-то новом клубе, то, помня страны подписанты Будапештского меморандума – Британия, США, РФ, Украина, Франция, Китай – это должен быть союз единомышленников, а не конкурентов.

Привлечение в качестве гаранта безопасности Украины России как главного агрессора является чрезвычайно сомнительным прецедентом и подрывает весь смысл подобного соглашения.

Специалисты-международники справедливо отмечают, что если говорить о возможных требованиях к России, то начинать следует с договоренности стран НАТО и Москвы об обычных вооруженных силах в Европе. Такой договор существовал до 2007 года и был направлен на то, чтобы лишить любую сторону в Европе возможности накапливать наступательный потенциал.

Возвращение РФ к этому договору привело бы к тому, что она снова вынуждена будет увести свои наступательные группировки и вооружения из европейской части страны. Именно это было предусмотрено в договоре об обычных вооруженных силах в Европе, от которого Кремль отказался в 2007 году за год до агрессии против Грузии.

Напомним, самопровозглашенный президент Беларуси 7 апреля заявил, что также хочет участвовать в переговорах по мирному урегулированию войны в Украине. На следующий день министр иностранных дел РФ Сергей Лавров отметил, что "Беларусь должна быть в перечне стран, предоставляющих гарантии безопасности для Украины".

 

Украина категорически отказалась признавать Беларусь как возможного "гаранта безопасности" и участника договора, поскольку считает ее соучастником агрессии, систематически предоставляющей свою инфраструктуру Москве.

По мнению советника руководителя Офиса президента Михаила Подоляка, многие государства во время и после этой войны осознают, что старые форматы европейской или даже глобальной безопасности не работают, и поймут, что будущее по таким договорам о гарантиях безопасности, как предложила Украина в марте.

По словам Давида Арахамии, главы украинской делегации, эти гарантии безопасности должны быть даже более жесткими, чем 5 статья Вашингтонского договора НАТО.

Впрочем, потенциальные страны-гаранты весной быстро развенчали эти ожидания.

ЧИТАЙТЕ ТАКЖЕ: Российская Федерация оказалась в тисках. НАТО играет на стороне Украины

Некоторые страны заявили о готовности стать гарантами безопасности для Украины, но без гарантий прямой военной помощи.

Обсудили гарантии безопасности без детализации формата Франция, Германия, США и Польша. Готовы стать гарантом безопасности, но точно не по аналогии с 5-й статьей НАТО – Великобритания и Турция.

От Израиля и Китая содержательных комментариев на этот счет не было.

Заместитель госсекретаря США Виктория Нуланд в апреле отмечала, что Вашингтон ведет с Украиной переговоры о заверениях безопасности, а не о гарантиях.

В июне Владимир Зеленский сообщил, что Украина уже подготавливает документ о гарантиях собственной безопасности вместе с союзниками по Группе cеми (G7).

 

В начале июля канцлер Германии Олаф Шольц заявил, что федеральное правительство пока не может конкретизировать гарантии безопасности, которые готовы предоставить Украине, и они должны обсуждать их с союзниками по НАТО.

Канцлер ФРГ добавил, что конкретные гарантии сейчас обсуждают со странами-партнерами и Украиной. Но, по его словам, очевидно, что они не могут быть "соответствующими статье 5 Вашингтонского договора".

Анализируя позицию прежде всего стран-союзников Украины, можно сделать вывод, что в плоскости гарантий говорится о том, чтобы после завершения войны предотвратить и сдержать Россию от нового нападения. Для чого потенциальные страны-гаранты готовы принять участие в усилении военного потенциала Украины. Это прямая поддержка оружием, обучение украинских солдат, снабжение топливом, совместное производство вооружений и боеприпасов. Но ни одна страна не готова проговаривать даже ограниченное обязательство по участию собственных вооруженных сил в обороне Украины.

В качестве альтернативы коллективным гарантиям безопасности Украина могла бы рассматривать заключение двустороннего соглашения о безопасности с США и Великобританией о взаимной защите от нападения, что, на сегодняшний день, было бы лучшей альтернативой НАТО для Украины.

В случае заключения Украиной двусторонних связей безопасности с членами "ядерного клуба", несомненное преимущество заключается в том, что решения в помощь стране-жертве агрессии принимаются не Альянсом из 30 государств, а одной страной.

Впрочем, и Лондон, и Вашингтон очень осторожны в своих комментариях по этому поводу и пока не готовы предложить Украине двусторонние соглашения по безопасности с обязательствами применить собственные вооруженные силы даже после завершения нынешней российско-украинской войны.

На сегодняшний день не наблюдается очереди из государств, которые были бы готовы предоставить Украине гарантии, включающие оборонный компонент. Формула, при которой Украина помещена в состояние "пассивной безопасности", а страны-гаранты обеспечивают защиту нашего государства, нереальна. Тем более с таким соседом.

Следует здраво понимать реалии, что, чтобы не сформулировали в договоре о гарантиях безопасности Украины – это, по большому счету, будут очередные заверения, что, в случае, когда состоится акт агрессии – "мы через три дня соберемся и подумаем, как и чем вам помочь".

Гарантия может быть только одна – это гарантия системы коллективной безопасности. Любая другая редакция договора, которая не будет содержать императивные обязательства государств-гарантов по задействованию своих вооруженных сил для помощи Украине, не будет иметь никакого смысла.

Промежуточный этап в НАТО

На сегодняшний день открыт вопрос: какими могут быть гарантии безопасности для Украины в ситуации, когда ни один из потенциальных гарантов не соглашается взять на себя гарантии, сопоставимые со статьей 5 о коллективной обороне стран НАТО?

В мае было объявлено о создании международной консультативной группы по гарантиям безопасности для Украины. Ее сопредседателями стали руководитель Офиса президента Украины Андрей Ермак и экс-генсек НАТО Андерс Фог Расмуссен. Цель группы Ермака-Расмуссена – разрабатывать определенные рекомендации по надежным и эффективным гарантиям безопасности для Украины.

На полях Мадридского саммита НАТО, состоявшегося в конце июня Борис Джонсон заявил журналистам, что Украине нужно двигаться к безопасности через промежуточный этап.

Британский премьер подчеркнул, что западные страны должны предложить Украине средства военного сдерживания. "То есть надо, чтобы Украина была настолько вооружена – натовским оружием, доступом к разведывательным данным, учениями и тому подобное – чтобы никакое нападение в будущем не рассматривалось. Это – первый этап", - пояснил он.

"А уже потом (после победы Украины в войне) могут быть и другие предложения, например о НАТО", - отметил британский премьер.

 

Брифинг группы Ермака-Расмуссена в начале июля определил общую канву: система гарантий безопасности никоим образом не означает отказ Украины от стремлений стать членом НАТО.

"Это не будет означать отказ Украины от ее долгосрочной цели – получить членство в НАТО. Есть четкое понимание, что это не является заменой Альянса, а обеспечение безопасности на тот период, пока будет продолжаться процесс обретения членства", – пояснил Андерс Фог Расмуссен.

Он уточнил, что гарантии безопасности не должны содержать никаких ограничений для Украины относительно численности ее вооруженных сил и возможностей развивать военно-техническое сотрудничество.

Подытоживая, Расмуссен отметил: "В ближайшее время говорить о вступлении Украины в НАТО не стоит. Все же это не вопрос ближайшего будущего, а пограничные споры с Россией делают эту задачу более сложной. Поэтому лучше бросить свои силы не на получение ПДЧ или членства в НАТО, а на гарантии, которые будут действовать уже сейчас.

При этом экс-генсек НАТО не исключил, что кто-то из союзников Украины согласится предоставить нам усиленные гарантии: "Многостороннее соглашение, которое подпишет ряд стран, уже проявивших к этому заинтересованность, могут дополнить одно или несколько двусторонних соглашений со странами, готовыми взять на себя больший уровень гарантий.

При этом Андерс Фог Расмуссен сразу признал: Украина не сможет получить гарантий, подобных недавно предоставленным Швецией и Финляндией Лондоном. Ведь соглашение об этих гарантиях является непубличным и будет действовать до окончательного завершения вступления этих стран в НАТО.

В настоящее время эксперты группы Ермака-Расмуссена рассматривают для Украины все имеющиеся модели безопасности, в первую очередь предоставленные США своим союзникам в Азии - Японии, Южной Корее или Тайване.

Так, в 1960 году США и Япония подписали договор о сотрудничестве и гарантиях безопасности. Согласно договору в США получили от Японии подтверждение права иметь на японской территории свои вооруженные силы и базы. Япония, в свою очередь, обязалась защищать американские базы в случае нападения. Договор содержит формулировку о том, что вооруженное нападение на одну из сторон "будет представлять угрозу миру и безопасности другой". Таким образом, основным элементом двусторонних гарантий безопасности Японии есть наличие на ее территории американских военных баз.

Кроме того, Япония имеет статус основного союзника США вне НАТО, полученный в 1987 году. Это позволяет Вашингтону и Токио урегулировать уникальные для региона отношения и развивать новые дополнительные сферы сотрудничества в области безопасности. К примеру, совместные операции по поддержанию мира.

ЧИТАЙТЕ ТАКЖЕ: "Война в этом году не закончится" – генерал-майор Дмитрий Марченко

Что касается разделенной после войны 1950-х годов Южной Кореи, то здесь безопасное соглашение Вашингтона со своим союзником еще более щекотливое.

Договор о взаимной обороне между США и Республикой Корея 1953 года обязывает две страны помогать друг другу, если они столкнутся с внешним вооруженным нападением, и позволяет Соединенным Штатам размещать вооруженные силы в Южной Корее в консультации с правительством Южной Кореи. В частности, соглашение о безопасности предполагает, что в случае вооруженного конфликта командование объединенными силами обеих стран должен возглавить американский командующий. Южная Корея также является основным союзником США вне НАТО с 1987 года, что облегчает военно-техническое сотрудничество между странами.

Кейс Тайваня еще более сложен для наложения его на украинские реалии. Отношения Тайваня с США и гарантии безопасности определены не двусторонним соглашением, а специальным законом. "Закон об отношениях с Тайванем" принят Конгрессом США в 1979-м. В законе декларируется приверженность США политике одного Китая. В связи с этим субъектом двусторонних отношений определены "руководящие органы Тайваня". Закон возложил поддержку неофициальных, но де-факто дипломатических отношений на Американский институт на Тайване, специально основанный в январе 1979 года как некоммерческую организацию. В области безопасности закон устанавливает обязательства США по оказанию оборонных средств и услуг, в том числе в случае внешних угроз безопасности социальной и/или экономической системы Тайваня, характер и объемы которых определяются президентом и Конгрессом США.

Учитывая историческую вовлеченность США в дела Тихоокеанского региона и необходимость поддержки своих союзников там еще со времен холодной войны, Украине вряд ли стоит ожидать распространения опыта двусторонних гарантий безопасности Вашингтона для этих стран.

Впрочем, модель распространения гарантий безопасности на территории Республики Корея, которые были под фактическим контролем Сеула на дату заключения договора с США, можно применить и для нас с определенными оговорками.

Еще одна terra incognita – гарантии безопасности в рамках общей внешней политики и политики безопасности ЕС.

В Лиссабонском договоре, регулирующем отношения между членами ЕС, есть норма, гарантирующая своим членам поддержку в случае агрессии. Однако как именно этот механизм действует, сказать сложно. Прецедентов применения не было. А общая оборонная политика ЕС находится только на стадии своего формирования.

Как пояснил в интервью Расмуссен, его группа планирует тщательно рассмотреть возможность распространения гарантий ЕС не только членов, но и кандидатов в члены.

Также в рабочей группе подчеркивают: кроме военных гарантий, модель безопасности должна включать и экономическую составляющую, ведь мощная экономика является одной из составляющих национальной устойчивости.

Несомненно, что в современные гарантии безопасности Украины должно быть включено предоставление современных конвенционных вооружений и боевой техники без каких-либо ограничений, пакет финансовой помощи для стабилизации бюджетных расходов. В частности, Украина нуждается в углублении сотрудничества в областях информационной, кибернетической и морской безопасности, а также обмене и анализе разведывательной информации со странами-гарантами.

Не менее значимым направлением является заранее согласованная санкционная политика в отношении агрессора.

"Сейчас мы говорим и о гарантиях безопасности для Украины, и об оружии, и о финансовой поддержке, а можно было просто объединившись брать Украину в НАТО. И на последнем заседании НАТО мы благодарны, что поддержали помощь Украине, но для Украины всегда находили причины, почему нам там не быть, а Швецию и Финляндию сразу приняли. Решение правильное, а в отношении Украины – неправильное, исторически ошибочное", - сказал Владимир Зеленский в интервью CNN 8 июля.

Определенная рефлексия о будущем членстве Украины действительно началась. Среди бывших западных дипломатов ширится мнение, что война в Украине изменит подход к НАТО.

"Многие мои коллеги, среди которых много бывших дипломатов, говорят, что война в Украине может изменить подход к НАТО и гарантиям безопасности. Многие бывшие генералы говорят, что украинские военные очень замечательные бойцы. Генералы говорят, что Вооруженные силы Украины научились достаточно профессионально воевать. И, по моему мнению, после российско-украинской войны НАТО может вновь вернуться к вопросу вступления Украины в Альянс", - отметил бывший посол США в Украине Джон Гербст.

Кроме, собственно формата гарантий, дискуссионым остается вопрос о территориях Украины, на которые будут распространяться следующие гарантии: как отмечают западные эксперты, не исключено, что границы Украины будут "изменены" в рамках окончательного мирного урегулирования.

Таким образом, государства должны понимать, какие территориальные проблемы поставлены на карту и как эти проблемы могут запустить любые согласованные механизмы гарантий безопасности. Потенциальные гаранты должны тщательно взвесить риски предоставления гарантий безопасности, пока территориальный контроль на востоке и юге Украины остается переменным.

Украина не рассматривает условием договоренности с агрессором ограничения собственной территориальной целостности, поэтому любые оговорки по этому поводу являются только теорией.

Несмотря на то, что возможность достижения окончательного соглашения остается неопределенной, территориальные вопросы обещают стать сложной проблемой потенциальных гарантов безопасности Украины. Как объявило наше руководство, окончательное "мирное" соглашение будет предметом всенародного референдума в Украине. В то время как будущие государства-гаранты потребуют одобрения национальных парламентов для предоставления соответствующих гарантий безопасности Украине.

ЧИТАЙТЕ ТАКЖЕ: Украина ожидает современных систем обороны: как США и Запад вооружают нашу армию

В конце марта украинская переговорная группа отметила, что стороны могут договориться о разногласиях по статусу оккупированных территорий, то есть ни одна из сторон не признает претензий другой по Крыму или Донбассу, это серая зона, которая является потенциальной проблемой для любых внешних гарантов. Страны-гаранты должны согласовать с украинским правительством, где проходит условная линия, если она будет отличной от международно-признанной границы Украины. Чтобы понять, на какую территорию будут распространяться любые гарантии.

Следовательно, ожидать заключения много- или двусторонних соглашений по обеспечению безопасности Украины вряд ли следует до завершения войны с РФ или, по крайней мере, ее активной фазы. Пока формат послевоенной безопасности решается на поле боя ежедневными усилиями украинских защитников.

×